Die Rolle der Bundeswehr beim Heimatschutz
Vortrag von Thomas Kossendey
beim Sicherheitskongress in Hannover,
4. Juli 2005
beim Sicherheitskongress in Hannover,
4. Juli 2005
Meine sehr verehrten Damen und Herren,
Es ist noch gar nicht so lange her: Vor knapp 18 Monaten war die Aufregung groß, als ein verwirrter Motorsegler mit Absturz in ein Frankfurter Hochhaus drohte. Erinnerungen an den 11. September kamen hoch und mit ihnen die Angst. Zwei Jagdflugzeuge der Bundeswehr stiegen damals auf, um den Entführer abzufangen.
1. Bestandsaufnahme
Nach dieser Aktion entbrannte in Deutschland erneut die Diskussion über die Sicherheit im Luftraum. Wer hätte notfalls den Befehl zum Abschuss geben können? Der Bundesverteidigungsminister, der Bundeskanzler? Wer wäre laut Grundgesetz berechtigt gewesen? Eines hat dieser Zwischenfall deutlich gemacht: Es gibt kein ständiges Krisenzentrum, nicht einmal einen Nationalen Sicherheitsrat, der einen Einsatz hätte koordinieren können. Des Weiteren war der rechtliche Rahmen über Art und Umfang eines Eingreifens der Bundeswehr nicht geregelt. Die politischen Entscheidungsträger konnten in dieser Lage keine Entscheidung treffen. Eine Nationale Sicherheitsstrategie, die Luftzwischenfälle dieser Art regelt, gibt es nicht. Somit waren problemorientierte sicherheitspolitische Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung zu keinem Zeitpunkt möglich.
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| Thomas Kossendey auf dem Sicherheitskongress in Hannover. |
Die Sicherheitsmaßnahmen im Seeverkehr sind weit weniger ausgeprägt als die im Luftverkehr, wenngleich ähnliche Szenarien denkbar sind. Ein komplementäres Seesicherheitsgesetz für eventuelle Angriffe von See aus ist geplant. Nach wie vor herrscht Unsicherheit über die Verfassungskonformität des Luftsicherheitsgesetzes. Dies wird auch die Diskussion zum Seesicherheitsgesetz mit beeinflussen.
Ich begrüße diese beiden Gesetze. Sie sind jedoch nur „kosmetische“ Veränderungen in der heutigen Rechtslage. Sie sind nicht ausreichend, um den heutigen Bedrohungen wirksam zu begegnen. Ich halte eine Grundgesetzänderung für eine Ausweitung der Rolle der Streitkräfte für dringend erforderlich. Anknüpfungspunkte hierfür sind die Artikel 35 und 87a des Grundgesetzes.
Neue transnationale Risiken
Dass Deutschland und Europa durch neue transnationale Risiken bedroht sind, ist jedem von uns spätestens seit dem 11. September 2001 klar. Trotzdem wird in Deutschland traditionell in der Gefahrenabwehr zwischen innerer und äußerer Sicherheit unterschieden. Für Ersteres ist primär die Polizei und für Letzteres die Bundeswehr zuständig. In der föderalen Ordnung des Grundgesetzes kommt noch die Unterscheidung zwischen Bundes- und Länderkompetenzen hinzu. Die innere Sicherheit liegt primär in der Zuständigkeit der Länder, die äußere in der des Bundes.
Das zeigt sich auch beim Zivil- und Katastrophenschutz: Der Zivilschutz ist der Schutz der Bevölkerung vor militärischen Gefahren, also Angriffen von außen und obliegt somit dem Bund. Katastrophenschutz ist in erster Linie Sache der Länder. Diesem Muster so wie dem Ressortprinzip folgend, leistet sich die Bundesrepublik ein Nebeneinander verschiedener Sicherheitspolitiken diverser Ministerien. Diese Stückelung ist nicht zeitgemäß. Es ist vielmehr höchste Zeit, die Forderung nach einer gesamtstaatlichen Sicherheitsvorsorge und den Einsatz der Bundeswehr im Innern nicht als leere These im Raum stehen zu lassen, sondern vielmehr mit konkreten Inhalten zu füllen. Die entsprechenden Stichworte lauten „Vernetzte Sicherheit“ sowie „Ressort- und länderübergreifender Ansatz“. Was dazu benötigt wird – das möchte ich nochmals betonen – ist die gebotene verfassungsrechtliche Absicherung für den Einsatz der Bundeswehr im Innern, bestenfalls eingebettet in ein Gesamtkonzept Sicherheit.
Kritiker in Politik und Medien halten sofort dagegen, dass mit Blick auf die deutsche Geschichte, insbesondere im Hinblick auf die Erfahrungen in der Weimarer Republik, in der die staatlichen Hindernisse für einen Einsatz der Reichswehr im Innern sehr niedrig waren, eine solche Forderung absurd sei. Gebetsmühlenartig wird an den Einsatz der Reichswehr gegen streikende Arbeiter erinnert und wieder und wieder wird die strikte Trennung der Aufgaben von Polizei und Bundeswehr als notwendige Konsequenz aus den historischen Erinnerungen bis heute gefordert. Gar von einem „unverzichtbaren Bollwerk gegen Machtmissbrauch“ ist gerne die Rede und als Beispiel dient die Diktaturgewalt des Reichspräsidenten nach Artikel 48 Absatz 2 WRV. Über 70 Jahre sind seitdem vergangen, und ich möchte behaupten, dass Deutschland aus seiner Geschichte gelernt hat.
Kritikern halte ich entgegen, dass Gefahren bestimmter Qualität – etwa solche, die von Flugkörpern mit Massenvernichtungswaffen ausgehen – niemand außer der Bundeswehr bekämpfen kann. Und das ist eine Tatsache. Insofern ist unsere bisherige Unterscheidung in innere und äußere Sicherheit obsolet. Denn offensichtlich halten sich die heutigen Gefahren und Bedrohungen unserer modernen Wirklichkeit nicht an unsere Kategorisierung. Genau deshalb muss eine verantwortungsvolle Sicherheits- und Verteidigungspolitik reagieren. Verantwortliche Sicherheitspolitik heißt, dass wir alle mit dem Recht übereinstimmenden Maßnahmen einsetzen müssen, um dem Schutz der Bevölkerung zu dienen.
Risiken frühzeitig erkennen
Für die Sicherheitspolitik ist von entscheidender Bedeutung, dass die Risiken frühzeitig als solche erkannt und ihr Ausmaß und ihre weitere Entwicklung zutreffend beurteilt werden. Dies schafft die Voraussetzung für eine umfassende Vorsorge und die zeitgerechte Einleitung von Maßnahmen zu ihrer Eindämmung. Genau deshalb darf Sicherheitsvorsorge nicht mehr – wie bisher – sektoral erfolgen, sondern muss dies in Form eines „Gesamtkonzeptes Sicherheit“ tun, um unsere Bevölkerung präventiv vor Bedrohungen zu schützen. Eine gesamtstaatliche Sicherheitsvorsorge muss sich deshalb auf die heutigen Risiken einstellen – extrem gewaltbereiter Terrorismus, Proliferation von Massenvernichtungswaffen, Zerfall von Staaten und grenzüberschreitende, organisierte Kriminalität.
Die Risiken lassen sich definitiv nicht mehr nach „innen“ und „außen“ unterscheiden. Wo sollte eine Grenze gezogen werden, wenn ich als Stichworte Schleuser- und Drogenkriminalität sowie Geldwäsche nennen darf, die zumeist als Finanzierungsquelle des Terrorismus dienen? Wo hört der Einsatz der Bundeswehr auf? Wo fängt Polizeiarbeit an?
Die Anschläge von Madrid haben uns auf grausame Weise erneut vor Augen geführt, mit welcher Brutalität und Menschenverachtung Terroristen vorgehen und wozu sie im Stande sind. Islamistische Terroristen haben zum ersten Mal im Herzen Europas zugeschlagen. Spätestens seit Madrid ist „Terrorismus“ auch für uns kein abstraktes Risiko mehr. Es ist davon auszugehen, dass die Terroristen die Methoden ihres asymmetrischen Kampfes weiter entwickeln und zunehmend Bevölkerungszentren sowie kritische Infrastrukturen unserer Gesellschaften – etwa im Bereich der Energieversorgung oder der Verkehrswege – in ihren Fokus nehmen. Gerade im Hinblick auf die Fußball-Weltmeisterschaft 2006 hier bei uns stellt sich die Frage, inwieweit die Bundesrepublik Deutschland vor möglichen länderübergreifenden Anschlägen geschützt ist, diesen vorbeugen oder sie notfalls beheben kann.
Innere und äußere Sicherheit, Bund- und Länderaufgaben, Zivil- und Bevölkerungsschutz müssen sinnvoll ineinander greifen. Mit Blick auf die Prävention terroristischer Anschläge, aber auch auf die mögliche Bewältigung der Auswirkungen eines Anschlages, der sich leider nicht ausschließen lässt, müssen in Deutschland die Instrumente, Organe und Fähigkeiten der inneren und äußeren Sicherheit miteinander verzahnt werden. Zudem muss die zivil-militärische Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Gemeinden optimiert werden. Bislang leidet sie unter Kompetenzkonflikten und kann den neuen Bedrohungen nicht gerecht werden.
2. Perspektiven
Darf die Bundeswehr aufgrund derzeitiger Rechtslage im Innern eingesetzt werden? Die Antwort lautet Ja – unter ganz bestimmten, sehr restriktiv anwendbaren Bestimmungen, die meines Erachtens nicht ausreichend sind. Den Einsatz der Bundeswehr regelt in erster Linie Artikel 87a Absatz 2 Grundgesetz. Demnach dürfen außer zur Verteidigung Streitkräfte „nur“ eingesetzt werden, soweit es das Grundgesetz „ausdrücklich“ zulässt. Konkret bedeutet dies, dass es Ausnahmenregelungen gibt, die in Artikel 35 (Absatz 2 Satz 2 GG und Absatz 3 Satz 1 GG) festgelegt sind. Die Streitkräfte können daher in folgenden Fällen eingesetzt werden:
- Zur Hilfe bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen auf Anforderung eines Landes (Artikel 35 Absatz 2)
- Wenn die Naturkatastrophe oder der Unglücksfall mehr als das Gebiet nur eines Landes gefährdet, auf Anordnung der Bundesregierung (Artikel 35 Absatz 2)
- Im Spannungsfall ( Artikel 87 a Absatz 3) und
- Im Falle des inneren Notstandes (Absatz 4)
Es bleibt die Frage offen, was genau unter einem besonders schweren Unglücksfall per definitionem zu verstehen ist. Die Verfassungsrechtler streiten sich munter und vielstimmig über diese Formulierung. Deswegen halte ich diesen Zustand für mangelhaft. Es kann nicht hingenommen werden, dass schwammig darauf verwiesen wird, dass notfalls nach den Regeln etwa von Amtshilfe oder über gesetzlichen Notstand gehandelt werden könne.
Festzustellen bleibt, dass in Deutschland stets nachgebessert wurde: Erst die bitteren Erfahrungen, die die Bundesländer Hamburg, Bremen und Niedersachsen im Februar 1962 bei dem Jahrhunderthochwasser der Elbe machen mussten, führten zur Aufnahme der Hilfeleistung der Bundeswehr bei Naturkatastrophen in das Grundgesetz. Der Frankfurter Motorsegler war genug Impetus für das Luftsicherheitsgesetz. Müssen wir auf einen Terroranschlag warten, bis wir bereit sind das Grundgesetz so zu ändern, dass zur Gefahrenabwehr im Innern die Bundeswehr eingesetzt werden darf?
3. Handlungsempfehlungen
Vor dem Hintergrund der hier angeführten Bestandsaufnahme und der aufgezeigten Perspektiven möchte ich abschließend folgende Handlungsempfehlungen geben:
Unsere Sicherheitspolitik muss heute in der Lage sein, Antworten auf neue Risiken zu geben, das heißt wirkungsvolle Abwehr von nahezu unüberschaubaren neuen Bedrohungen.
Angesichts der Terroranschläge von New York, Washington und Madrid reicht es nicht aus, unsere Sicherheitspolitik mit Minimalkorrekturen wie dem Luft- oder Seesicherheitsgesetz anzupassen.
Es ist nicht ausreichend, auf neue Herausforderungen immer nur ad hoc zu reagieren. Deutschland muss in der Lage sein zu agieren, rechtlich abgesichert auf Grundlage unserer Verfassung. Vorausschauendes Denken und Handeln ist ebenso gefragt wie das Zeigen von politischem Mut. Maßnahmen, die dringend erforderlich sind, müssen angepackt werden. Dazu zählen:
* Eine Bestandaufnahme der vorhandenen Fähigkeiten aus verschiedenen Bereichen im Sinne einer gesamtstaatlichen Sicherheitsvorsorge
* Die Parallelität verschiedener, meist nebeneinander geführter Teildiskurse sollte von einer lösungsorientierten Diskussion um die bestehenden Defizite ressortübergreifender abgestimmter Sicherheitspolitik und die Notwendigkeit vernetzter Sicherheitsvorsorge abgelöst werden. Sinnvoll wäre ein Impuls seitens der (künftigen) Bundesregierung.
* Anstatt bewährte Strukturen der Sicherheitsvorsorge übereilt abzuschaffen, brauchen wir ein Gesamtsicherheitskonzept, bei dem die Kräfte und Mittel der Inneren und Äußeren Sicherheit eng miteinander verzahnt werden. In dieses Konzept müssen Polizei, Bundespolizei, Katastrophenschutz und Bundeswehr einbezogen werden.
* Eine gesamtstaatliche Sicherheitsstrategie sollte den Rahmen vorgeben. Darin sollten adäquate Handlungsstrategien mit Schwerpunkt auf Prävention festgelegt werden, die innere wie äußere Sicherheitsaspekte berücksichtigt und miteinander verschränkt. Diese Sicherheitsstrategie muss in Richtung Bundesländer und Europa anschlussfähig sein.
* Als politisch-strategisches Willensbildungs- und Steuerungsorgan ist die Einrichtung eines Nationalen Sicherheitsrats die einzig sinnvolle Möglichkeit. Die Bundesländer wären darin integriert. Exekutive Entscheidungsfindung wäre so zeitgerecht und fundiert möglich.
* An die neuen Sicherheitsbedrohungen darf nicht nur entlang institutionell-föderaler Grenzen heran gegangen werden. Vielmehr muss die Herangehensweise fähigkeitsorientiert erfolgen. Nur dann sind wir in der Lage, unterschiedliche Akteure und modernste technische Möglichkeiten effizient zu kombinieren und zu vernetzen.
* Des Weiteren ist eine Grundgesetzänderung für eine Ausweitung der Rolle der Streitkräfte notwendig. Anknüpfungspunkte hierfür sind Artikel 35 und 87a des Grundgesetzes.
Weitere Handlungsempfehlungen haben wir in der Arbeitsgruppe Verteidigung der CDU-/CSU-Fraktion erarbeitet, auf die ich im Einzelnen nicht weiter eingehen kann.
Lassen Sie mich abschließend noch einmal betonen: Die Sicherheit Deutschlands muss dort geschützt werden, wo sie gefährdet ist. Was Deutschland in dieser Lage braucht ist vor allem Mut, starken politischen Willen und hohe Überzeugungskraft. Deutschland muss in der Lage sein zu agieren: Vorausschauend denken und handeln, den notwendigen Mut zeigen und endlich die Schritte anpacken, die so dringend erforderlich sind. Ich bin davon überzeugt, dass wir dazu bereit sind. Unser Ziel ist es, künftig Reibungsverluste zu vermeiden und ein kohärentes Zusammenwirken aller Kräfte der inneren und äußeren Sicherheit zu gewährleisten um so Deutschland wesentlich sicherer zu machen.
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